Tout savoir sur les finances locales

Sylvie Trosa est chargée de mission auprès du service du Rapport général de la Cour des comptes en charge de l'évaluation. Elle a été en poste de responsabilité dans des administrations étrangères telles que le Royaume-Uni (Cabinet Office) et l'Australie (chef du service de la modernisation du service public). Elle a également travaillé dans des institutions internationales telles que l'OCDE et la Banque Mondiale. Elle a publié dix ouvrages en français et en anglais sur des sujets relatifs à la réforme de l'État dans différents pays. Le dernier ouvrage qu'elle a coordonné vient de sortir aux éditions du CNDP sous le titre Le Management public par le sens. Elle connaît bien également l'administration française, ayant travaillé
dans différents ministères français.

Quels sont les grands enseignements de l'enquête sur la RGPP ?

Je pense, après en avoir discuté avec des hauts fonctionnaires de différentes sensibilités, que la révision générale des politiques publiques (RGPP) a permis de réaliser des changements devenus nécessaires. Le nombre de services territoriaux a été réduit, les agences régionales de santé ont été créées. On aurait même pu aller plus loin ; pourquoi pas un seul service déconcentré qui traite les questions faciles et renvoie à des services spécialisés les questions plus difficiles ? Mais pour cela, il aurait fallu une vision territoriale intégrée avec les collectivités locales pour trouver des immeubles et partager une vision commune (la pression pouvant être un taux de réduction des crédits applicable à tous). Et malheureusement une redéfinition des missions des administrations centrales est à faire : leur existence crée un travail qu'il faudrait interroger, l'excès des normes, le fameux « pilotage » dont l'utilité n'est pas évidente...
On dit toujours qu'en France on ne peut faire ceci ou cela, c'est en partie vrai, et le cumul des mandats y compte pour beaucoup. La méthode de la RGPP a été à la fois sa force et sa faiblesse : sa force parce qu'une unité de haut niveau qui décide est indispensable ; sa faiblesse parce que les cadres, les managers n'ont pas pu prendre le relais pour écouter, expliquer, faire leur travail de management des agents. Enfin on peut s'interroger sur le rôle des consultants qui travaillent plus en maîtres d'ouvrage qu'en forces de conseil.

Vous parlez de la RGPP comme une réforme fondamentale, au-delà des opinions...

Les RGPP ont constitué une réforme fondamentale en raison de leur ampleur dans la fonction publique d'État et parce qu'elles constituent un pas décisif dans les tentatives successives de réforme de l'État. Indépendamment du contexte de resserrement des crédits budgétaires et de dégradation de la conjoncture, les RGPP relèvent d'une démarche de questionnement pragmatique de l'utilité de chaque politique. Que l'on puisse interroger la raison d'être d'une politique, la pertinence de la politique menée de telle manière ou par tels organismes constitue un progrès certain du point de vue de l'entrée du management dans la sphère publique. Il est logique de s'interroger sur la pertinence d'une activité et de qui l'accomplit. L'essentiel est de trouver le rythme adéquat pour le faire : pas trop souvent pour ne pas déstabiliser les agents et la mise en œuvre d'une politique publique, mais pas à intervalles trop longs non plus, car nous sommes dans une société changeante. L'évaluation des actions publiques est le corollaire indispensable des RGPP. Prenons la sous-traitance. Dans certains cas, elle facilitera le travail et la qualité de service, dans d'autres elle peut rendre plus rigides des services que les fonctionnaires adaptaient plus librement (hôpitaux par exemple).
Pour autant, il est actuellement très difficile de parler sereinement de ce sujet car il est devenu un objet de controverses politiques, essentiellement parce qu'il y a eu peu d'évaluations et que la démarche a été axée sur l'efficience et l'économie exclusivement. Or, il aurait peut-être fallu un plan d'ensemble, sur les réductions d'effectifs, de crédits de transfert et de subventions. Il aurait aussi été souhaitable de faire appel aux ministères pour proposer les coupes à effectuer, et étendre le processus à l'ensemble de l'argent public. Ce que la situation actuelle prouve, c'est que la conscience de la gravité de la situation n'est pas partagée. De plus, une réforme de la fiscalité aurait dû être son pendant, les classes moyennes supportant l'essentiel de l'effort, alors qu'elles estiment que c'est à tort, eu égard au travail non déclaré.
Si l'on peut toutefois déplorer que la démarche ait été circonscrite trop vite aux dépenses de fonctionnement de l'État, excluant par là les dépenses d'intervention de l'État et l'intégralité des deux autres fonctions publiques, il n'est pas raisonnable de considérer que le non-recrutement de 150 000 agents entre 2009 et 2012 est neutre du point de vue du management.
En outre, il est regrettable que les objectifs des RGPP n'aient pas été discutés avec les agents. Même si les dirigeants craignent que dans ce cas les intérêts corporatistes soient remontés, il n'en demeure pas moins que le désamour des agents pour cette réforme est exceptionnellement profond. Une première condition serait que le sens des réformes soit compris par chacun. Une seconde condition serait que toutes les réformes soient précisément justifiées par le service du citoyen (et lequel ?) et le bien public en termes non abstraits, même si cela doit créer des remous sociaux.
Il aurait fallu demander aux ministères de produire un plan de priorité sur leurs missions, prospectif, avec les moyens nécessaires sous couvert d'un taux de réduction et de rééquilibrage entre les ministères, mais cela se heurte au fait que certains ministères sont en la matière juge et partie. Cela se heurte également au traitement social des cas individuels. Dans les pays de l'OCDE, un haut fonctionnaire s'occupe à plein-temps à trouver des solutions pour les agents.

Vous écrivez que le management traditionnel est mort, en déclarant longue vie au management par le sens ?

Le management par le sens correspond à une manière innovante de mener les rapports de gestion. Le sens renvoie ici à sa double acception, à la fois direction et signification. Le management par le sens est donc une façon de gérer les rapports de travail qui s'appuie sur l'établissement initial d'une direction pour le groupe et le partage, puis l'appropriation de sa signification à tous les échelons de l'organisation. Le sens constitue un dépassement des objectifs puisque, là où les objectifs doivent être limités, priorisés et définitifs, le sens permet, lui, de resituer l'action administrative dans un ensemble, où l'agent trouve - en fait comprend et s'approprie - sa place.

Y a-t-il, selon vous, une spécificité du management public ?

Il y a indubitablement des spécificités propres au management public par rapport au management pratiqué dans la sphère privée. En effet, le secteur public est amené dans ses missions à se donner le bien commun comme objectif. Ceci se retrouve bien sûr dans les trois fonctions publiques : fonctions publiques centrale, territoriale et hospitalière.
Le paradoxe est que lorsque les citoyens paient, par exemple dans le secteur privé, ils acceptent un service défini sans pouvoir le négocier, mais en revanche attendent du service public un accompagnement personnalisé. Répondre à cette attente va être un des enjeux majeurs des prochaines années. On ne peut enseigner à tout enfant comme s'il était seul, mais pas non plus « opposer la règle » à tous comme si chacun était dans la même situation.
Il ressort en particulier que la sphère publique est empreinte de valeurs très fortes ce qui y rend le management par le sens très pertinent. Si l'on retient du sens qu'il est une prise de conscience des raisons, des enjeux et des impacts de l'action, alors le management par le sens paraît d'autant mieux adapté aux collectivités locales. Celles-ci disposent en effet du double avantage que constituent une interaction plus grande avec les élus et une proximité plus forte avec les usagers.