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Pénurie de maîtres nageurs sauveteurs, turn-over des équipes, continuité du service : Le casse-tête

Date de mise en ligne : 22/06/2003

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Cette note fait suite à un débat lancé par Dominique Deleau sur la liste sport@territorial.fr et complète l'édito signé dans le news des fiches pratiques sportives du mois de juin 2003.

Entre 1990 et 2000, environ 350 piscines ont été construites en France et près de 900 ont fait l'objet de travaux de réhabilitation et/ou de modernisation. Si aujourd'hui, les besoins portent davantage sur une amélioration qualitative, centrée sur l'accueil des publics diversifiés, on note également le développement du concept de piscine loisirs. Or ces équipements entraînent des charges d'investissement considérables et pèsent également sur les budgets de fonctionnement des collectivités notamment par l'augmentation des charges de personnels chargés d'assurer la surveillance des multiples bassins à vocation sportive, ludique et de détente.
Réputés comme de véritables enjeux politiques locaux, leur conception en marge d'une pénurie sans cesse croissante de personnels portant le titre de Maîtres Nageurs Sauveteurs (MNS), hypothèquent considérablement leur avenir. En effet, étouffé par un manque croissant de professionnel titulaire du Brevet d'Etat d'Educateur Sportif des Activités de la Natation (BEESAN), le moral des exploitants est d'autant plus affecté par cette carence que le cadre réglementaire, notamment dans le domaine de la surveillance, fige considérablement les marges de manoeuvre. C'est dans ce contexte que certains équipements dont les investissements dépassent souvent plusieurs millions d'euros se voient contraints dans le meilleur des cas de modifier leurs stratégies d'ouverture au public, au pire de stopper leurs activités.
La question de cette pénurie et de ses conséquences pour le service public constituent aujourd'hui un enjeu majeur qui doit être posée en amont des programmations des futurs équipements de baignade mais aussi dans le but d'assurer la pérennité des piscines et des plans d'eau déjà engagés dans des logiques de fonctionnement.
Cette note a pour objet de mettre en évidence l'ensemble du cadre réglementaire ainsi que ces contradictions dans le domaine de la surveillance, et présentera dans un deuxième temps les facteurs liés à l'absence de personnels qui fragilisent considérablement le service public territorial des sports.


I. Les diplômes requis pour assurer la responsabilité de la surveillance en direction des publics qui fréquentent les établissements de baignade et leurs contradictions réglementaires.

Le principe de la surveillance des équipements de baignade est régi par la loi n° 51-662 du 24 mai 1951 qui précise que " toute baignade d'accès payant doit être pendant les heures d'ouverture aux publics surveillée de façon constante par du personnel qualifié titulaire du diplôme d'état ". Plus de cinquante années plus tard, l'ensemble du cadre réglementaire et les différents ajustements ne sont pas parvenus à répondre aux besoins des exploitants et diminuent considérablement les marges de manoeuvre des équipements de baignade.

A. Les diplômes des personnels chargés d'assurer la surveillance des usagers des équipements dont l'accès est payant.

Globalement, lorsqu'ils sont ouverts gratuitement au public, deux types de diplôme permettent aujourd'hui d'assurer la surveillance des établissements de baignade.
Le premier, délivré par le Ministère des Sports et conférant le titre de maître nageur sauveteur, est soumis à l'obtention du Brevet d'Etat d'Educateur Sportif des Activités de la Natation (BEESAN). Le second, délivré par le Ministère de l'intérieur, se caractérise par la possession du Brevet National de Secours et de Sauvetage Aquatique (BNSSA).
Cependant, la responsabilité de la surveillance n'est plus transposable au titulaire du BNSSA dès lors que l'établissement, comme mentionné à l'article 47 de la loi du 16 juillet 1984, est ouvert à un public dont l'accès est payant. En effet, l'article 4 du décret du 20 octobre 1977 concernant la surveillance et l'enseignement des activités de la natation souligne que dans les établissements délivrant des titres d'accès payant le personnel titulaire du BNSSA ne peut alors qu'assister le personnel titulaire du BEESAN, sans pour autant qu'une distinction soit précisée sur les éléments qui permettent d'apprécier cette notion.
Pour autant, lors de l'accroissement saisonnier des risques, la législation permet toutefois à l'exploitant (article 4 de l'arrêté du 26 juin 1991), et après qu'il ait démontré ces investigations dans la recherche de personnels titulaires du BEESAN d'obtenir une dérogation préfectorale, afin de procéder au recrutement de diplômés du BNSSA pour assurer la responsabilité de la surveillance d'établissement de baignade. L'autorisation est délivrée pour une durée qui ne peut être inférieure à 1 mois ni supérieur à 4 mois.
Or, cette restriction réglementaire, traduite par le principe d'accès, fait totalement abstraction de l'adéquation nécessaire à tout métier, à savoir, le lien direct entre d'une part la fonction et d'autre part le processus de qualification validée par un diplôme permettant d'exercer cette profession. Autrement dit, il paraît difficilement compréhensible que du personnel titulaire du BNSSA soit qualifié pour se charger de la surveillance de plan d'eau de plusieurs milliers de m2, si l'accès est gratuit, et ne le soit plus dans le même temps pour surveiller une piscine de quelques centaines de m2 au prétexte que cet équipement soit payant quand bien même n'y aurait-il qu'un seul usager.
L'ensemble de ce cadre réglementaire s'appliquent également au secteur de l'enseignement scolaire.

B. L'obligation de surveillance en direction du secteur scolaire

Selon une question écrite (JO sénat du 17/10/2002 n° 00695) relative à la surveillance de la natation il est précisé que :
" Conformément à la loi n° 51-662 du 24 mai 1951 portant sur la sécurité dans les établissements de natation et au décret n° 77 1177 du 20 octobre 1977 modifié relatif à la surveillance et à l'enseignement de la natation, les établissements de baignade doivent disposer d'un personnel spécialement affecté à la surveillance, en dehors de tout acte d'enseignement ". Le personnel chargé de cette surveillance porte le titre de Maître Nageur Sauveteur (MNS).
Par ailleurs, il est rappelé que dans certain cas, le maître nageur affecté à la surveillance peut-être assisté de personnes titulaires du Brevet National de Sécurité et de Sauvetage Aquatique (BNSSA).
Cependant, dans un souci de sécurité, le ministre de l'Education Nationale a rappelé qu'afin d'éviter des problèmes d'interprétation par l'ambiguïté du terme " assister " et compte tenu des risques inhérents au milieu aquatique, il n'était pas envisageable de confier, la responsabilité de la surveillance générale des bassins aux titulaires du BNSSA, lors des séances de natation scolaire dispensée dans le cadre de l'éducation physique et sportive. De fait, il est stipulé que cette surveillance doit être assurée par un ou des MNS selon la superficie des plans d'eau et conformément à la circulaire n° 87-124 du 27 avril 1987 modifiée et relative à l'enseignement de la natation à l'école primaire et à la circulaire n° 65-154 du 15 octobre 1965. C'est pourquoi la responsabilité de la surveillance en milieu scolaire reste l'exclusivité, en fonction de la superficie des plans d'eau, des personnels portant le titre de maître nageur sauveteur et par conséquent titulaire du diplôme de MNS ou de
BEESAN.
Ces restrictions, l'une portant sur le principe d'accès pour le public l'autre sur les aspects de surveillance pour le secteur scolaire constituent alors les seuls principes retenus pour renforcer et hiérarchiser les missions du titulaire BEESAN sur le BNSSA, la notion de compétence et de qualification ayant alors été vidée de son sens.
Pourtant, sur ce dernier point, il faut noter que de fortes similitudes existent entre ces deux diplômes notamment pour ce qui concerne la partie sauvetage-réanimation (sauvetage, AFPS, épreuve pratique de réanimation, apnée, épreuves de nages, PMT-palmes, masque, tuba) et qu'ils semblent par conséquents tout à fait adaptés aux contraintes de sécurité pour la surveillance des établissements dont l'accès est payant ou pour envisager la sécurité et la surveillance du secteur scolaire. En d'autres termes, il semble très difficile de distinguer, et ceci en matière de surveillance, quelle valeur ajoutée représente alors le titulaire du BEESAN en comparaison avec le titulaire du BNSSA.
En conséquence, sur le terrain, cette disposition limite considérablement la marge de manoeuvre des exploitants des équipements de baignade, qu'ils appartiennent indifféremment au secteur privé ou au secteur public.


II. Les facteurs favorisants la pénurie des maîtres nageurs sauveteurs et leurs conséquences sur la gestion des équipements de baignade.

On recense aujourd'hui en France moins de 7 200 MNS en activité pour plus de 2 500 piscines couvertes et 2000 découvertes. Si ce faible nombre est la conséquence d'un processus de formation mal adapté aux caractéristiques du terrain, les aspects de cette pénurie alimentent également un ensemble de dérives préoccupantes et préjudiciable aux valeurs développées par le service public.

A. Les éléments qui conditionnent la pénurie de maîtres nageurs sauveteurs

Le premier facteur de la pénurie se caractérise par un nombre sans cesse décroissant de personnels titulaires du diplôme du BEESAN présents sur le marché du travail.
En effet, d'après les sources du Ministère des Sports, le nombre de diplôme de BEESAN délivré en France est passé respectivement entre 1994 et 2002 de 1630 à 794.
Ce premier élément est la combinaison d'un processus de formation trop lourd associé à une faible attractivité du métier.
En effet, pour la seule région Ile de France et selon les sources de la Direction Régionale de la Jeunesse et des Sports, 146 diplômes de BEESAN ont été délivrés pour l'année 2002. 90 l'ont obtenu en modulaire, 38 en contrôle continue et 18 par des sessions des athlètes de haut niveau. Selon le même rapport, il est à noter également que les candidats qui réussissent leurs examens modulaires ne se dirigent pas tous vers la profession de maîtres nageurs sauveteurs à plein temps. Ils sont pour la plupart étudiant STAPS, professeurs d'EPS, militaires ... et considèrent cette profession comme étant peu attractive. Aussi, leur réussite aisée à cet examen les amène à faire des choix mieux adaptés à l'ensemble de leurs compétences : CAPEPS, concours territorial CTAPS, ETAPS, concours de professeur de sport, concours de professeur des écoles .... Ce qui porte dans le meilleur des cas pour plus de 250 piscines en Ile de France (sans tenir compte des piscines découvertes, plans d'eau et bases de
loisirs...) moins d'une cinquantaine de personnels titulaires du BEESAN désirant faire carrière et pouvant assurer la relève. Ce nombre dérisoire n'est pas en capacité d'assurer la surveillance des nombreuses piscines découvertes, plans d'eau, et bases de loisirs ouverts au public pendant la période estivale dans la région.
Ce désintérêt pour la profession de maître nageur sauveteur se transpose également sur le plan national. En effet, entre 1998 et 2002, 12 518 personnes ont été recensées à l'examen du certificat d'aptitude à l'exercice de la profession de maître nageurs sauveteurs (CAEPMNS) alors qu'à peine 55% en ont fait leur activité principale.
Le second facteur de cette pénurie est quant à lui alimenté par les besoins croissants de personnels accrus, par l'augmentation des zones de surveillance à assurer. Il n'est pas rare en effet, lors de rénovation, de réhabilitation ou de création d'équipements de favoriser le concept de sport et de loisirs sans pour autant tenir compte des conséquences parfois désastreuses de l'augmentation des postes de surveillance.
Enfin, il résulte de l'ensemble de ces facteurs une complexité et une inadaptation du cadre réglementaire qui fige considérablement l'intervention des BNSSA sur les missions de surveillance pour le public et pour le scolaire. Pourtant sur ce dernier point et d'après les sources du Ministère de l'intérieur, 59 784 diplômes de BNSSA ont été délivrés entre 1979 et 2001, avec une progression constante de plus de 4 800 diplômes par an. Ceci constitue un réservoir considérable qui reste cependant inexploité compte tenu du dispositif actuel portant même le paradoxe de la réglementation jusqu'à écarter de la responsabilité de la surveillance de nombreux pompiers titulaires du BNSSA, pourtant eux-mêmes habilité par leur formation à siéger dans les jurys d'examen des BEESAN. Dans la même logique, il est indispensable de souligner les conséquences de cette réglementation, au regard des concours de catégorie B la filière sportive territoriale. En effet, d'après les sources du Centre Nationale de
la Fonction Publique Territoriale (CNFPT), sur les 1 133 postes ouverts au concours National d'Educateur Territorial des Activités Physiques et Sportives (ETAPS) en 1999, 789 candidats étaient admis.
Sans esquiver le débat qui doit se poser sur le nombre de postes restant vacant à la suite de ce concours (344), il est crucial également d'observer que 212 candidats sont arrivés en fin de droit, sans avoir été recrutés par une collectivité. Ceci constitue, pour le marcher de l'emploi dans les collectivités, une réelle perte. Aussi, il est vraisemblable que les 30% d'ETAPS inscrits sur liste d'aptitude et ayant perdu le bénéfice de ce concours et donc privé d'un avenir professionnel dans la fonction publique territoriale, l'ont été en grande majorité parce qu'ils ne possédaient pas le BEESAN. Du fait, que le recours au recrutement d'un ETAPS sans diplôme de BEESAN pour assurer, entre autre, des missions dans le domaine des activités aquatiques n'est que très rarement intégré au sein de la culture territoriale des sports.
Si la problématique de la pénurie de MNS est la conséquence d'une volonté politique longtemps défaillante sur le règlement de cette question, il n'en demeure pas moins qu'elle alimente sur le terrain des dérives de plus en plus marquées en fragilisant le service public territorial des sports.

B. Les conséquences de ces contradictions pour la gestion des équipements de baignade.

L'absence croissante de personnel titulaire du BEESAN sur le marché du travail instrumentalise les dérives du service public des équipements de bain et ceci à deux niveaux.
Le premier se concentre sur les gestionnaires eux-mêmes.
Ainsi, l'exploitant doit se donner les moyens de recruter des personnels qui, pour les diplômés du BEESAN, ont alors l'embarras du choix. Compensation financière ou en nature, aménagements des horaires, primes, travail " au noir " toléré, associations transparentes, règles du cumul d'emploi transgressés sont autant de paramètres sur lesquels les collectivités territoriales doivent jouer pour fidéliser leurs salariés face à la concurrence. Ces aménagements, tout en consolidant le monopole d'une profession, renforcent considérablement les dérives qui selon les ressources des collectivités, se traduit par des prestations à plusieurs vitesses et des disparités de plus en plus criantes d'un établissement de bain à l'autre. Les conséquences de ces aménagements encouragent également l'effet de turn-over des personnels titulaires du BEESAN, cherchant les meilleures offres sur le marché du travail où l'action principale des exploitants demeure la gestion prévisionnelle et quotidienne de cette
pénurie.
Le second se caractérise par une privatisation des emplois publics liés à la surveillance.
En effet, il est remarquable dans le même temps de constater la prolifération d'organismes privés, véritables agences intérimaires dans le domaine d'emploi sportif, proposant aux collectivités, des personnels titulaires du BEESAN. Les contrats proposés, en vacation pour l'essentiel, s'échangent aujourd'hui entre 2 et 4 fois le tarif brut horaire normal (suivant les missions) appliqué aux agents du cadre d'emploi des catégories B de la fonction publique territoriale. Bon nombre de collectivités, asphyxiées par le problème de cette carence de personnels notamment en région parisienne, conventionnent avec ces organismes afin de profiter de leur service. Paradoxalement, ces agences ne rencontrent aucun problème de pénuries et peuvent sur commande offrir aux collectivités locales une réponse immédiate à la demande. Elles disposent en effet, pour l'essentiel de leurs ressources humaines, de personnels exerçant dans les collectivités locales, fonctionnaires ou non, cumulant leur emploi lors
de temps de repos. Ce paradoxe, nourri de l'effet pervers de la réglementation, constitue un fond de commerce juteux et non négligeable pour une partie de la profession de MNS logiquement intéressées d'alimenter les propos autour des revendications liées à la pénibilité de l'emploi, même si ce discours doit les confronter à leurs propres contradictions en matière de réduction du temps de travail d'un côté et de cumul d'emploi de l'autre avec les conséquences induites par les maladies professionnelles dû aux chloramines...A cet égard, il convient également de s'interroger sur la capacité de réaction, mentale et physique, des intéressés exerçant leur vigilance au-delà du temps légal de travail.

Propositions :

Suite aux constats énoncés, le présent rapport suscite les propositions suivantes:
1. Considérer des prérogatives égales, exclusivement dans le domaine de la surveillance, entre les personnels titulaires du BNSSA et du BEESAN.
2. Abroger le distinguo quant aux obligations de surveillance liées aux baignades d'accès payants et d'accès gratuits.
3. Supprimer dès lors les dérogations accordées aux titulaires du BNSSA à défaut de BEESAN
4. Permettre aux titulaires du BNSSA de surveiller en milieu scolaire (primaire et secondaire).
5. Procéder à la professionnalisation d'un diplôme de type BNSSA valorisé et au delà sans doute à une réforme des formations liées à la surveillance aquatique.

Par ailleurs, et pour ouvrir le débat, il convient d'articuler à l'ensemble de ces propositions une hypothèse de travail développée par Jean Claude CRANGA président de Sports et Territoires : " Je crois qu'une véritable profession de la sécurité en piscine reste à inventer qui ne se limite pas exclusivement à cette dimension de surveillance. La sécurité un concept global ? "

Conclusion

Aussi, ce n'est plus le dispositif de formation relatif aux diplômes du BEESAN sans cesse remanié toutes ces années (ni celui lié à la mise en place d'un nouveau diplôme) qui doit s'adapter aux règles de cette pénurie, mais bien l'architecture de la réglementation qui doit être revue dans le domaine de la surveillance. C'est pourquoi, la mise en oeuvre d'une réflexion permettant de consolider le statut de surveillant quels que soient les publics et les modes d'accès constitue aujourd'hui une des pistes les plus sérieuses pour le règlement définitif de cette problématique et ceci dans un quadruple objectif.
Le premier dans le but de ramener un équilibre au sein des équipements de baignade entre l'offre et la demande et par conséquent de permettre aux gestionnaires d'assurer la continuité du service public.
Le second dans la finalité d'harmoniser le fonctionnement des piscines, base de loisirs et plan d'eau sur l'ensemble du territoire.
Le troisième afin d'offrir un réel accès aux personnels titulaires du concours d'ETAPS au sein des collectivités territoriales, mais aussi une véritable perspective d'emploi pour les opérateurs territoriaux des APS (OTAPS).
Le quatrième dans l'objectif de renforcer le caractère polyvalent des ETAPS et permettre un authentique développement des politiques sportives territoriales.

Dominique DELEAU

Directeur de l'espace nautique Auguste DELAUNE
mailto:dDELEAU@mairie-saint-ouen.fr

Références :

§ Loi n° 51 662 du 24 mai 1951 portant sur la sécurité dans les établissements de bain.
§ Loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives modifiées par la loi n° 2000-627 du 16 juillet 2000.
§ Décret n° 77 1177 du 20 octobre 1977 portant sur la surveillance et l'enseignement des activités de natation.
§ Décret 92-363 du 1er avril 1992 modifié par le décret n° 95-27 du 10 janvier 1995, article 2 relatif à la filière sportive.
§ Arrêté du 26 juin 1991 relatif à la surveillance des activités aquatiques, de baignade et de natation.
§ Circulaire n° 87-124 du 27 avril 1987 modifiée par la circulaire n° 88-027 du 27 janvier 1988 relatif à l'enseignement de la natation à l'école primaire.